L'ambition de refaire la ville est
une ambition ancienne ; l'urbanisme est par excellence le
terrain d'élection et de prédilection d'une
folie des grandeurs proprement humaine. De l'Athènes
antique au Berlin 2000, en passant par les projets fous de
Le Corbusier et le chantier pharaonique de Brasilia, la
ville est toujours le moyen privilégié par
lequel s'exprime la grandeur, ou la démesure, d'un
peuple, d'une nation.
Mais la ville est aussi et de plus
en plus à mesure que la population s'urbanise, la
polis, la cité politique organisée, un espace
de vie, d'échange, de sociabilité. La ville,
s'appréhende comme un espace, un lieu
d'échange, de circulation de flux économiques
et sociaux. La ville est un carrefour autant qu'elle est au
carrefour des questions de logement, d'emploi, de culture,
d'aménagement du territoire, d'éducation.
C'est dans cette perspective que s'inscrit notre sujet, sur
la question de savoir si la ville peut être
refaite.
En l'espèce, l'allusion au
rapport de Jean-Pierre Sueur, Demain, la ville est
explicite. Notre intervention sera donc centrée sur
cette rupture que semble constituer ce rapport remis
à Martine Aubry en février 1998.
Ils nous est apparu que refaire la
ville aujourd'hui avait une double signification, qu'il
s'agissait tout autant de tirer le constat des échecs
passés et de réinventer, de refaire la
politique de la ville, dans ses moyens, dans son approche
(I), que de refaire sur cette base la ville elle même
(II). Ces deux temps vont guider notre intervention.
I. Refaire la ville : penser une
nouvelle politique de la ville
Refaire la politique de la ville
pour refaire la ville elle-même tel est le point de
départ de la réflexion menée par
Jean-Pierre Sueur. Dans son rapport, il dresse le bilan
mitigé de vingt ans de politique de la ville et en
appelle à une action plus volontaire de l'État
pour refaire la ville.
A - Vingt ans de définition
progressive d'une politique de la ville
- l'urbanisation contre la ville et
la naissance des quartiers sensibles.
En exergue, il convient de rappeler
que les politiques de développement et d'intervention
spécifique sur les villes naissent avec le
développement d'un phénomène qui joue,
paradoxalement contre elles, l'urbanisation. À cet
égard, il est bon de noter la réflexion de
Georges Duby dans sa volumineuse Histoire de la France
urbaine ; il note que le développement spectaculaire
de l'urbanisation et avec elle des agglomérations de
nature radicalement nouvelle « différaient de la
cité, et de façon si profonde qu'elles en
apparaissaient comme la négation absolue ». La
réflexion est importante et l'on verra en seconde
partie que refaire la ville aujourd'hui consiste
essentiellement à recréer les traits
caractéristiques de la ville ordinaire, modèle
sur la base de laquelle ne se sont pas créés
les villes nouvelles, et les villes-banlieues en
particulier.
Seules ce que l'INSEE, dans sa
nomenclature, appelle les « villes centres » sont
authentiquement des villes, c'est à dire des espaces
organisés autour d'un ou plusieurs centres, avec des
commerces, des logements, des espaces de vie, des axes de
circulation, des emplois, des écoles... Les
Banlieues, mais aussi les espaces périurbains, sont
des anti-villes, des cités dortoirs, bientôt
mues en ghetto dès lors qu'elles deviennent des lieux
d'exclusion et de non-droit. La façon dont s'est
opérée l'urbanisation des années 1950
à 1970 a des conséquences visibles sur les
problèmes rencontrés aujourd'hui dans certains
quartiers. Les « grands ensembles », mis en place
pour répondre à la crise du logement, est
à la sources de biens des difficultés
actuelles. Jean-Marie Delarue dans Banlieues en
difficultés : la relégation, fait la
genèse de cette catastrophique politique du logement
qui a conduit les pouvoirs publics, à urbaniser des
zones éloignées des centres-villes,
sous-équipées et mal desservies par les
transports collectifs. C'est de cet isolement, et avec la
crise économique, qu'est apparu le
phénomène d'exclusion. L'enjeu de toute
politique de la ville se résume dans cette
considération : la Banlieue est la traduction
géographique des phénomènes d'exclusion
et de ses corollaires, l'insécurité, le
chômage de masse, l'échec scolaire...
- du développement social
des quartiers à l'ambition d'une « politique de
la ville » :
C'est dans cette perspective que
s'est construite progressivement depuis vingt ans, une
politique de la ville qui semble, avec le rapport Sueur et
le projet de Contrat de ville 2000-2006, trouver sont
achèvement, sa maturité et sa pleine
cohérence.
La politique de la ville s'est
construite depuis vingt ans dans l'hésitation, en
témoigne les errances de vocabulaire : politique
intitulée tour à tour politique « des
quartiers », du « développement social
urbain », politique « de la ville », parfois
« des villes ». La grande difficulté
réside dans le fait que les problèmes sociaux
se manifestent avant tout comme des problèmes
urbains. Et que du même coup, la politique de la
ville, politique nécessairement transversal a du mal
à définir son champ d'action.
Depuis 1977, l'approche de la
politique de la ville a évoluée lentement,
mais demeure jusqu'à aujourd'hui très
partielle et trop localisé et pas assez globalisante,
pour être véritablement efficace.
L'éparpillement des compétences entre
différents ministères est dommageable à
la cohérence de la politique de la ville, tandis que
les moyens financiers mis en oeuvre sont
insuffisants.
Notons néanmoins une
évolution dans l'approche de la politique de la
ville, évolution définitivement
consacrée par l'actuelle projet de contrat de ville
2000-2006 Deux étapes doivent à cet
égard être distinguées :
… 1977 - 1984 : de
l'expérimentation au « développement
social des quartiers » (DSQ).
L'évolution de la politique
de la ville se perçoit au travers de l'approche par
les pouvoirs publics des problèmes sociaux urbains.
En 1977, est créé un
comité interministériel « habitat et vie
sociale » chargé de financer la part État
des contrats passés entre la commune, les
propriétaires de HLM et l'État. Cette approche
est novatrice en ce qu'elle se veut transversale et
globalisante. Elle reste fondamentalement
expérimentale et très ciblée
localement. C'est le triomphe des sites pilotes.
Le bilan HVS, tiré par le
rapport Dubedout, déjà intitulé en
1983, Ensemble, refaire la ville, est mitigé :
- interventions trop
centrées sur le confort interne du logement au
détriment de l'environnement et des
équipements d'accompagnements.
- cadre de vie séparé
du reste de la vie sociale et économique des
habitants.
- la participation des habitants
n'a pas eu l'effet escompté.
- degré d'engagement des
élus différent d'un site à
l'autre.
- procédure administrative
lourde.
Avec le « développement
social des quartiers », l'approche globalisante de la
politique sociale de la ville est confirmée. L'action
est ciblée sur les populations les plus socialement
exposées. En 1981, les Minguettes (Lyon) s'embrasent,
le gouvernement met en place une Commission nationale pour
le développement social des quartiers (CNDSQ), tandis
que l'éducation nationale crée des Zones
d'éducation prioritaire, (ZEP). Il s'agit de lutter
contre les inégalité sociales, et de faire des
efforts particuliers en faveur de l'insertion des jeunes des
quartiers défavorisés. La lutte contre la
toxicomanie (1982) et la prévention de la
délinquance (rapport Bonnemaison) deviennent des
objectifs prioritaires. Des sites pilotes sont choisis
à ces fins.
Ces politiques publiques sociales
multiples sont mises en oeuvre dans ces quartiers
difficiles, sont des traitement localisés et
micro-économiques des problèmes sociaux
propres aux banlieues. L'approche se veut globalisante, elle
voit surtout coexister de multiples politiques publiques
déconnectées les unes des autres.
… 1984 - 1998 : du
développement social des quartiers à
l'ambition d'une politique de la ville.
À partir de 1984, on
s'oriente vers la généralisation des
expériences menées jusqu'alors et la
définition d'une politique authentiquement de la
ville.
En 1984, l'apparition d'un
comité interministériel des villes est une
petite révolution, puisqu'elle se propose,
grâce au champ nouveau des possibles ouvert par la
décentralisation, de généraliser les
expérimentations menées jusqu'alors dans des
villes-tests. Le CIV est un organe « chargé de
définir, d'animer et de coordonner les politiques
relevant de la responsabilité de l'État
destinées à favoriser la solidarité
sociale en ville, à lutter contre
l'insalubrité et à développer
l'innovation pour améliorer le cadre de vie urbaine
» (décret 16 juin 1984).
Avec les IXème et
XXème Plan, la contractualisation devient le moyen
privilégié de mise en oeuvre du
développement social des quartiers. Plus de 400 sites
difficiles, cumulant de lourds handicaps économiques,
sociaux, culturels et urbains sont concernés. (
convention de quartier, contrat d'agglomération,
convention ville-habitat...)
En 1988, la coordination au niveau
central se renforce encore avec le remplacement de la CNDSQ
et de la CIV par un Conseil national des villes.
Parallèlement on voit apparaître un
comité interministériel des villes et du
développement social urbain, et une
Délégation interministérielle à
la ville.
Le 21 décembre 1990, enfin,
au lendemain des violences de Vaux-en-Velin, est
nommé un ministre chargé de la politique de la
ville, Michel Delebarre. On sort du cadre de l'action
strictement locale, pour envisager une politique de la
ville, qui met en place une solidarité
financière entre les communes, envisage de faire de
l'amélioration de la politique de la ville l'un des
enjeux majeurs du renouveau des services publics, envisage
l'avenir économique des grands ensembles et
l'insertion des jeunes en difficulté.
Le XIème Plan (1994-1998) a
d'abord l'ambition de clarifier les procédures mises
en place depuis 1977. La multiplicité des sites et
des procédure, rend l'action publique peu
intelligible et du même coup moins efficace.
Le « Pacte de relance pour la
ville » annoncé en 1996, qui devait être
un véritable « plan Marshall pour les banlieues
», est une réduction et une simplification du
nombre des cibles des politiques de la ville. Dans ces
zones, les aides et les programmes sont
individualisés en fonction de l'importance des
problèmes rencontrés.
B - refaire la politique de la
ville pour refaire la ville.
Des politique de la ville à
l'inefficacité avérée :
Malgré les efforts
menée pour parvenir à inventer une authentique
politique de la ville, les résultats escomptés
n'ont pas été atteint. Au lieu de cela on
constate un enchevêtrement des procédures et
des programmes, une complexité toute
particulière des modes de financement encore que
ceux-ci se révèlent largement insuffisant pour
satisfaire aux ambitions des gouvernements
successifs.
Les critiques à l'encontre
de ces politiques sans doute ambitieuses, se fait à
l'aune des résultats obtenus. La critique de Sueur
est triple : Il estime d'abord que malgré les efforts
financiers faits, la situation dans les quartiers sensibles
s'est détériorée. Les modes de
financement entraînent des disparités dans les
moyens locaux de la politique de la ville:
- En 1997, les crédits
d'Etat consacrés spécifiquement à la
ville représentent 1.4 Md dans l'effort financier
consacré à la politique de la ville. Le Fonds
interministériel pour la ville (FIV) dispose d'un
budget sous-dimensionné de 710 MF. Le financement est
assuré par des canaux multiples, avec des objectifs
différents (crédits spécifiques ville,
FIV , Fonds Social Urbain, crédits affectés
à la prévention de la délinquance,
crédits européens, crédits du Ponds
d'action sociale) d'où des difficultés
à mener cou politique cohérente.
- Le financement par les
régions est conséquent mais inégal,
celui par les départements est marginal, celui par
les communes est important, mais les moyens sont d'autant
plus faibles que les problèmes sont aigus. Ainsi, 25%
de la population réside dans des communes ne
percevant que du produit de la taxe professionnelle.
Les mécanismes de
péréquation ne permettent pas le
rééquilibrage des ressources vers les
quartiers défavorisés :
- La Dotation de Solidarité
Urbaine (1991), mécanisme de
péréquation au sein de la dotation globale de
fonctionnement versée par l'Etat aux communes, a un
effet redistributif insuffisant entre les communes «
riches » (potentiel fiscal > moyenne et proportion
de logements sociaux < moyenne) et les communes «
pauvres» (potentiel fiscal < moyenne et au moins 11
% de logements sociaux).
- Le contingent communal conduit
à demander aux communes où se situent les
problèmes sociaux une participation plus
élevée aux dépenses sociales du
département.
Le rapport critique
l'enchevêtrement des procédures contractuelles
(Contrat de ville, PACT urbains, contrats de
prévention de la délinquance ) qui
ramène à une vision segmentée de la
politique de la ville, ainsi que la superposition des
zonages (zones urbaines sensibles, ZFU, programmes locaux de
l'habitat, zones de redynamisation urbaine) qui de plus ont
un effet de stigmatisation sans corriger les
disparités dans l'offre de services publics :
- Les objectifs de mixité
sociale (loi d'orientation pour la ville de 1991) et
d'équilibre entre habitat et activités
économiques (pacte de relance pour la ville de 1996)
n'ont pas progressé. Les zones tranches urbaines
(ZFU), qui ont coûté 760 MF en 1997, ont eu un
effet limité sur l'emploi (2058 embauches
locales).
- La politique d'implantation ou de
maintien clés services publics dans les quartiers
sensibles est en échec, Le Val d'Oise (plus fort taux
de criminalité après Pans) compte la
proportion la plus faible de magistrats et de policiers dans
la population. 40% des zones urbaines sensibles n'ont pas de
bureau de poste. L'efficacité des politiques de
zonage et de discrimination positive est remise en cause :
les ZEP se traduisent par des incitations financières
aux agents publics sans modification des moyens
éducatifs.
- une nouvelle approche de la
politique de la ville : multidimensionnelle et globalisante
et désegmentée.
De ces critiques formulée
à l'encontre des politiques de la ville mises en
oeuvre depuis vingt ans, le gouvernement Jospin semble tirer
les leçons. La politique de la ville
réinventée suit trois axes dans sa
méthode :
1. Désegmentation des
politiques publiques
La contractualisation est en France
l'instrument privilégié de mise en oeuvre des
politiques publiques au niveau locale ainsi qu'en
témoigne Gerard Marcou dans Contractualisation et
gouvernement des villes. On a constaté avec Sueur
l'enchevêtrement des politiques contractuelles et du
même coup la segmentation des politiques sociales
à destination des quartiers en difficultés. Le
Contrat de ville devient l'instrument
privilégié de mise en oeuvre d'une politique
de la ville multidimensionnelle et
désegmentée, allant de la politique de
l'emploi, au logement , en passant plus classiquement par la
politique de l'urbanisme. Les contrats de ville s'articulent
avec les contrats d'agglomération et les contrats de
pays prévus par les lois Chevénement et
Voynet. Ces différents contrats poursuivent un but
unique : le développement urbain solidaire.
Cet effort de simplification
contenu dans le projet des contrats de ville 2000-2006, vont
dans le même sens que la loi Chevènement sur la
coopération intercommunale, qui a supprimé les
districts et les communautés de villes, pour
créer des communauté
d'agglomération.
Conformément aux
propositions du rapport Sueur, et plus
généralement à un souci bien dans l'air
du temps (cf. Rapport Fabius, sur l'évaluation de la
dépense publique), la politique de la ville fera
l'objet d'une évaluation, qui devra s'opérer
en continu tout au long de la période du contrat afin
d'ajuster en permanence les programmes aux objectifs.
Le rôle central du
ministère de la ville est réaffirmé.
Sans doute, ses attributions restent-elles en deça de
ce que souhaitait le maire d'Orléans.
Enfin, la politique de la ville est
largement déconcentrée, tant dans son
élaboration que dans sa mise en oeuvre.
2. Désegmentation
géographique : la ville appréhendée
dans sa globalité
Avant même que ne soit
présenté le projet pour la ville 2000-2006,
deux lois (Chevènement & Voynet) avaient pris le
chemin de la désegmentation géographique de la
politique de la ville, laquelle avait jusqu'alors eu le
travers de désolidariser les agglomérations et
de séparer les centres villes de leurs banlieues. La
loi Chevènement encourage l'émergence de
solidarités, notamment fiscales avec la
création de la « communauté
d'agglomération » : la nouvelle
communauté se substitue aux communes membres pour des
compétences aussi larges que le développement
économique ou l'équilibre social de
l'habitat.
Parallèlement la loi Voynet
sur l'aménagement du territoire propose à ces
nouvelles communautés des contrats
d'agglomération, conclus avec l'État,
notamment en matière de développement
économique et de cohésion sociale,
d'aménagement et d'urbanisme, de transport et de
logement, de politique de la ville.
Le rapport Sueur est à
l'origine de cette prise en compte et de cette
réconciliation des espaces et des différentes
échelles de la ville : quartier, commune
agglomération. Sueur écrit dans son ouvrage,
Changer la ville, le gouvernement doit « cesser de
croire (...) que l'on pourrait réparer les quartiers
qui vont mal sans toucher au reste de la sphère
urbaine ». de fait l'objectif des Contrats de ville
2000-2006 va à un développement
équilibré de la ville permettant
l'intégration harmonieuse de toutes ses composantes,
en luttant contre les processus de dévalorisation de
certains territoires. Le niveau pertinent pour les
décisions structurantes concernant les espaces
urbains est celui de l'agglomération.
3. Des moyens financiers à
la mesure des ambitions affichées.
On a déjà
souligné avec Sueur, la faiblesse des moyens
financiers affectés à la politique de la
ville, leur relative inégalité et la
complexité des modes de financement
eux-mêmes.
- les moyens financiers ont
été augmentés : pour la période
2000-2006 aux 17,7 milliards de francs prévus, le
gouvernement ajoute une enveloppe exceptionnelle de 6
milliards de francs.
- les modes de financements se
trouvent quant à eux grandement
simplifiés.
II - Depuis 1998, les responsables
publics veulent se donner les moyens de refaire la
ville
Le rapport Sueur se veut un «
cri d'alarme » face à une situation qui ne fait
qu'empirer malgré 20 ans de politique de la ville.
L'objectif des politiques de la ville depuis le rapport est
donc de refaire la ville en s'en donnant les moyens.
A - La ville de demain : la rupture
appelée par le rapport Sueur
1. Refaire la ville en
considérant l'agglomération
- on ne reviendra pas à la
ville d'hier. La ville du futur sera le fruit de projets
urbains et d'une dialectique entre processus
démocratique et actes créateurs. Mettre un
terme à la politique de zonage.
- élection au suffrage
universel d'une assemblée
d'agglomération
- mise en oeuvre de réseaux
de ville
- refaire la ville à ses
entrées, éviter les centres villes
musées
2. Renforcer les moyens financiers
sur le long terme
- loi de programmation sur 10 ans,
35 milliards par an
- financer davantage les communes
et agglomérations qui doivent mener des actions
lourdes de restructuration : augmentation de la Dotation de
Solidarité Urbaine.
- prêts projets urbains de la
CDC bonifiés.
Le rapport Sueur se veut donc une
prise de conscience de l'inaptitude des politiques de la
ville depuis 20 ans à réellement refaire la
ville. Pourtant, il semble qu'il y ait eu une réelle
prise de conscience et que la priorité actuelle des
politiques de la ville soit de permettre le remodelage des
villes. C'est le sens du projet de loi sur la
solidarité et le renouvellement urbain dont
l'ambition affichée est de refaite la ville en
changeant de méthode.
B - Le projet de loi sur la
solidarité et le renouvellement urbain. Ambition :
refaire la ville
1. Un projet global d'organisation
de la ville : les Grands Projets de Ville (GPV)
- objectif ; transformer le
quartier. On parle de renouvellement urbain. 50 GPV ont
été désignés.
Enveloppe exceptionnelle de 6
milliards de francs sur 6 ans. Approche globale. Il s'agit
de restructurer lourdement l'urbain pour déstabiliser
l'état d'un quartier et engager les leviers qui
permettront de peser sur l'emploi, le social, la
sécurité.
- enveloppe supplémentaire
pour des projets urbanistiques lourds, mais ponctuels (30
sites).
- démolition-reconstruction
de logements.
- prêt renouvellement urbain
de la CDC.
2. Le rôle majeur de
l'agglomération pour refaire la ville
- les schémas de
cohérence territoriale remplacent les schémas
directeurs
- les plans locaux d'urbanisme
remplacent les POS
- mixité sociale :
construire des HLM la où il n'y en a pas.
- lutter contre les logements
insalubres.
Conclusion : jusqu'à
maintenant, les politiques de la ville n'ont pas permis de
refaire la ville.
Depuis 1998, refaire la ville
semble être la priorité des responsables
publics qui ont fait le constat de leur échec et
semblent vouloir se donner les moyens de
réussir.